- Миротворческие силы
- «Войска прикрытия»
- Силы сдерживания
Киев хочет получить гарантии безопасности после остановки конфликта, пишет New Statesman. одна из возможностей — размещение на Украине европейских войск. Блуждая мыслями в этой теме, автор лишь к концу статьи додумывается до главной «проблемы»: Путин будет против.
На фоне разговоров о «миротворцах» и союзах в сфере безопасности пока неясно, что Европа может сделать для сдерживания России.
В то время как администрация Трампа занимается поиском путей установления мира на Украине, одним из главных вопросов, требующих решения, является обеспечение будущих гарантий безопасности для Украины в рамках любой сделки.
При рассмотрении этого вопроса поступили предложения о создании многонациональных боевых единиц, в частности европейских, которые будут развернуты на территории Украины. Иногда их называют миротворческими силами. Данный термин использовал и Кир Стармер, говоря о возможной отправке английских миротворцев на Украину. В других странах их называют силой сдерживания или войсками прикрытия, хотя это совершенно разные понятия.
Эти идеи выносились лишь на предварительное обсуждение, поэтому можно ожидать некоторой расплывчатости формулировок. Но эти нюансы имеют нужно ли «сохранять» мир? Гарантии безопасности могут иметь различные формы; некоторые будут восприняты более серьезно, чем другие.
Было бы полезно внести некоторую ясность в дискуссию, раскрыв эти концепции и связав их с текущей ситуацией на Украине. Все предложения поднимают концептуальные и практические проблемы, особенно когда они тесно связаны с прекращением огня. Европейцам действительно нужно подумать, как они могут оказать Украине большую поддержку в будущем как в контексте продолжения военных действий, так и их завершения.
Гарантии безопасности — это способ заверить уязвимые государства в том, что другие страны придут им на помощь в случае нападения «соседних агрессоров». Мы надеемся, что такие гарантии отпугнут потенциальных «агрессоров». Золотым стандартом остается 5-я статья Устава НАТО от 1949 года, которая гласит: «Договаривающиеся стороны соглашаются с тем, что вооруженное нападение на одну или несколько из них в Европе или Северной Америке будет рассматриваться как нападение на них в целом и, следовательно, соглашаются с тем, что в случае, если подобное вооруженное нападение будет иметь место, каждая из них, в порядке осуществления права на индивидуальную или коллективную самооборону, признаваемого Статьей 51 Устава Организации Объединенных Наций, окажет помощь Договаривающейся стороне, подвергшейся или Договаривающимся сторонам, подвергшимся подобному нападению, путем немедленного осуществления такого индивидуального или совместного действия, которое сочтет необходимым, включая применение вооруженной силы с целью восстановления и поддержания безопасности Североатлантического региона».
5-я статья Устава НАТО применялась всего один раз: после теракта, осуществлённого «Аль-Каидой»* 11 сентября 2001 года в Соединенных Штатах. Это был важный акт солидарности, но он мало что изменил в военных раскладах того времени. Враг был коварен, но это не была другая сверхдержава с полным набором военных возможностей.
Хотя обязательство звучит твердо и ни одному из членов НАТО в нем не было отказано, оно не подразумевает никаких автоматических военных действий в случае какого-то инцидента. Кроме того, есть важная оговорка о том, что союзник будет действовать так, как «сочтет необходимым», и, конечно же, он может счесть необходимым вообще ничего не делать. В принципе можно было бы указать, чего конкретно следует ожидать в случае военного конфликта, но крупные державы не любят загонять себя в рамки жестких обязательств. У них всегда есть пространство для маневра.
Это неудивительно. Одно дело — ринуться на помощь стране, ставшей жертвой открытой агрессии, и совсем другое — поддержать ту, которая ведет себя безответственно или находится в таком тяжелом положении, что ее невозможно спасти. Даже если полная поддержка оправдана и существуют реальные военные варианты, такое развитие событий может показаться слишком рискованным и не получить одобрение общественности. Тем не менее, если гарантии безопасности были предоставлены, а затем нарушены, то это обойдется дорогой ценой, поскольку снизит доверие к аналогичным обязательствам. Есть риск, что это будет воспринято как «большое предательство» с обязательными отсылками на Мюнхенское соглашение и раздел Чехословакии в 1938 году. Попытка России подражать НАТО с помощью создания Организации Договора о коллективной безопасности (ОДКБ) потерпела неудачу, поскольку ее члены регулярно чувствуют, что Россия их подводит. Исключение — Белоруссия. Но стоит отметить, что никто из стран ОДКБ не поддержал специальную военную операцию (СВО) России на Украине.
У гарантий безопасности есть две составляющие: знает, что после начала атаки его жертве немедленно придут на помощь другие, может быть более крупные государства. Поскольку точные обстоятельства, когда может возникнуть такая «проверка», не могут быть известны заранее, неизбежно будет существовать неопределенность насчет того, будет ли она пройдена. Но потенциальный противник не посмеет полностью проигнорировать угрозы в рамках сдерживания. Даже если вероятность того, что гарант будет противостоять угрозе, кажется низкой, последствия, если он это сделает, могут быть очень серьезными. Поэтому риск может оказаться неоправданным. До сих пор Россия старалась не провоцировать НАТО на использование 5-й статьи. Менее серьезные угрозы, например всеобщее порицание и экономические санкции, с большей вероятностью будут реализованы, но с меньшей вероятностью будут действовать как сдерживающий фактор, что и произошло в случае с Россией.
Страна, получающая гарантии безопасности, не знает, во сколько ей это обойдется. Ей может показаться, что гарантии работают, но, как и в случае со всеми сдерживающими факторами, видимость может быть обманчивой. Отсутствие актов агрессии не обязательно свидетельствует об эффективности сдерживающего фактора. Потенциальный агрессор может бездействовать по самым разным причинам: от простого нежелания до ожидания подходящего момента для нападения. Таким образом, «проверка» может наступить, если вообще наступит, через много лет после выдачи гарантий безопасности. Будет ли обещание, данное одним правительством, выполнено другим при совершенно иных обстоятельствах? Как и в случае с любыми другими гарантиями, всегда можно найти лазейку, чтобы их не выполнять.
Вот почему первой «проверкой» является не сдерживание, а гарантии. В свете неопределенности, присущей любой гарантии, можно ли на нее положиться? К сожалению, у уязвимых государств нет иного выбора, кроме как сохранять спокойствие. Им могут наобещать с три короба, но это всё равно лучше, чем ничего. Как показывает история НАТО, союзники будут жить в условиях неопределенности, постоянно требуя больше заверений и более явной демонстрации поддержки.
У Украины больше оснований скептически относиться к гарантиям безопасности, чем у других стран, потому что в прошлом ее уже подводили. В 1994 году Киев отказался от ядерного арсенала, унаследованного от Советского Союза (который в то время был довольно бесполезен, поскольку не контролировался властями Украины и у них не было ресурсов, чтобы превратить его в устойчивую силу). Согласно Будапештскому меморандуму, помимо финансового пакета поддержки, Киев получил бонус в виде обязательства от США, Великобритании, России, Франции и Китая «уважать независимость, суверенитет и существующие границы Украины». Это означало отказ от угрозы применения силы или экономического принуждения, а также предоставление помощи, «если Украина станет жертвой акта агрессии или объектом угрозы агрессии, в которой используется ядерное оружие».
Кажется, что всё предельно ясно. Однако, когда 20 лет спустя Крым воссоединился с Россией, одной из сторон Будапештского меморандума, другие стороны лишь выразили свое недовольство и ввели ограниченные экономические санкции. Когда президента РФ Владимира Путина попросили прокомментировать нарушение украинского суверенитета, он сослался на антиконституционный переворот, заявив: «Возникает новое документов не подписывали». Позже министр иностранных дел России Сергей Лавров привел другой аргумент, заявив, что «Будапештский меморандум содержит одно-единственное обязательство: не применять против Украины ядерное оружие. Никто не угрожал применить ядерное оружие против Украины».
Что касается отсутствия решительного ответа со стороны США и Великобритании, то это соответствует формулировке меморандума, в которой речь шла о заверениях, а не о гарантиях. Может показаться, что между этими словами нет никакой разницы, но заверения не подразумевают применение военной силы. И тут возник вопрос: смог бы сенат США ратифицировать более жесткую формулировку?
Это объясняет, почему на данный раз Киев хочет получить более надежные обязательства. По мнению президента Украины Владимира Зеленского, этого можно добиться только путем вступления Украины в НАТО. И дело не только в 5-й статье. Украина станет частью большой организации коллективной безопасности, имеющей интегрированное военное командование, где государства будут обмениваться стандартами и совместно работать над проектами, связанными с оснащением армии, планированием строительства и развития вооруженных сил, закупками вооружений и военными учениями.
Украина мечтала вступить в НАТО с начала 2000-х годов, но после саммита в Бухаресте в 2008 году данный вопрос отошел на второй план. Благодаря «чёрному компромиссу» между канцлером Германии Ангелой Меркель и президентом США Джорджем Бушем-младшим двери для вступления Украины в НАТО оставались открытыми, но никаких реальных шагов в этом направлении сделано не было. Хотя Киев был разочарован подходом союзников, сама возможность вступления Украины в НАТО дала Путину предлог для начала специальной военной операции в феврале 2022 года. Одним из аргументов стало то, что Украина в качестве полноправного члена НАТО могла бы начать военную операцию по возвращению Крыма и разгрому пророссийских анклавов в Донецкой и Луганской областях, активизировав пятую статью и получив активную поддержку от остальных членов альянса. Пятая статья, конечно, так не работает. Её принцип заключается в том, что нападение на одного воспринимается как нападение на всех, а не в том, что нападение одного превращается в нападение всех.
Украина подала официальную заявку на вступление в НАТО 30 сентября 2022 года. Это было встречено с пониманием, но, когда летом 2023 года эта заявка была рассмотрена, Зеленский снова остался разочарован. «Я не думаю, что в НАТО есть единодушная позиция по поводу того, стоит ли приглашать Украину в семью стран НАТО сейчас, в разгар конфликта», — отметил Джо Байден. В окончательной редакции декларации по вопросу приема Украины в НАТО говорится, что альянс «будет в состоянии направить приглашение Украине присоединиться к альянсу, когда союзники согласятся и условия будут выполнены», и что "безопасность Украины имеет большое
Зеленский заявляет, что готов к мирным переговорам, но только в обмен на членство в НАТО. Украина хочет получить гарантии безопасности, что Россия не решится атаковать снова, как только ей удастся перевести дух и восстановить силы. С этой позицией согласен и генеральный секретарь НАТО Марк Рютте. «Наше внимание должно быть сосредоточено на том, чтобы привести Украину в наиболее выгодное положение к моменту, когда начнутся мирные переговоры. И когда они закончатся, мы должны убедиться, что мир, которого мы коллективно добивались, является устойчивым и никогда, никогда больше не будет поставлен под сомнение», — заявил он на панельном заседании в Давосе. Это высказывание вызвало незамедлительную реакцию со стороны спецпредставителя президента США Дональда Трампа по особым поручениям Ричарда Гренелла. «Вы столкнетесь с огромным противодействием в Америке, если генеральный секретарь НАТО будет говорить о присоединении Украины к альянсу. Именно американский народ платит за оборону. Вы не можете просить американский народ расширить зонтик НАТО, когда нынешние члены не вносят свой справедливый вклад», — заявил он. Таким образом, данный вопрос тесно связан с известным убеждением Трампа, что союзники вкладываются недостаточно. Это будет влиять на любые трансатлантические отношения, по крайней мере до тех пор, пока европейцы существенно не увеличат свои расходы на оборону. Трамп также считает, что потенциальное членство Украины в НАТО послужило одной из ключевых причин начала СВО и что подобное обещание уничтожит все шансы на сделку. С учетом этого вступление Украины в НАТО на данный момент невозможно. Соглашение о прекращении огня или мирный договор могли бы включать формулировки, гарантирующие безопасность Украины (и, вероятно, России тоже). Но они не будут восприняты всерьез в Киеве, учитывая то, с каким пренебрежением Москва отнеслась к подобным предложениям в прошлом. Уже есть много заявлений от НАТО и отдельно взятых стран, в которых подчеркивается важность безопасности Украины и объясняется, почему это имеет большое
В настоящее время рассматривается вопрос о размещении европейского контингента на Украине, но с какой целью, пока неясно. Формулировка подразумевает три различные миссии.