Санкции: кто кого
США много лет не решаются наказать российского руководителя в тщетной надежде на то, что им удастся наладить сотрудничество с режимом, который стремится только к дестабилизации.
15 лет назад я работал в Госдепартаменте, когда с разницей в несколько недель были зверски убиты известная российская журналистка и видный критик российского президента Владимира Путина. Эти убийства почти точно (almost certainly) были совершены сотрудниками российских спецслужб. больше всего я сожалею о том, что мы тогда (и я в том числе) не сумели должным образом ответить на эти убийства.
В 2006 году мало кто осознавал, что смерти Анны Политковской и Александра Литвиненко являются предвестием того, как Путин будет расправляться с критиками и своими предполагаемыми врагами. Конечно, мы знали, что этот бывший офицер КГБ организовал жестокое вторжение в Чечню, где были убиты тысячи людей. Но убийство Литвиненко произошло в Британии, а это продемонстрировало готовность Путина ликвидировать кажущиеся угрозы даже в том случае, если они возникают за пределами России.
С тех пор ситуация еще больше ухудшилась. Под руководством Путина начались самые страшные после распада Советского Союза гонения на оппозицию, СМИ и гражданское общество, включая убийство в 2015 году Бориса Немцова и отравление в 2020 году Алексея Навального. Несмотря на застой в экономике и пандемию коронавируса, Путин, к сожалению, твердо удерживает в своих руках власть, по крайней мере, до поры до времени. Для этого он расправляется с внутренней оппозицией, продлевает свой президентский срок за счет внесения поправок в конституцию и поддерживает лидеров-единомышленников в своем регионе (например, белорусского диктатора Александра Лукашенко), а также за его пределами (в Сирии, на Кубе, в Венесуэле).
За редким исключением Соединенные Штаты этому никак не противодействуют, и у Путина возникает впечатление, что он может безнаказанно охотиться на своих врагов внутри России и за рубежом. Закрываем мы глаза и на кибератаки, которые почти точно проводят хакеры с территории России. В июне и в июле президент Джо Байден предупредил Путина о последствиях вымогательских атак, осуществляемых с российской территории. «Мы ждем от него действий», — сказал Байден репортерам. Когда его спросили, будут ли для России последствия, Байден ответил: «Да».
Возможно, администрация отомстила России тайно. Но отсутствие публичной реакции, позволяющее Путину ничего не делать для прекращения таких атак, является продолжением тех досадных ошибок, которые допускали три последние администрации.
Надо сказать, что в истории российско-американских отношений за последние 15 лет есть множество примеров того, как Америка проявляла бездействие и слабость, не привлекая Путина к ответственности и не вводя против него наказания, которые могли бы заставить его изменить свое изменения.
Но реальность такова, что добиться сотрудничества от путинского режима, да и от России в целом мы вряд ли сможем. На самом деле, наша «ласковая игра» с Путиным играет ему на руку, так как она соответствует его сценарию. В то время как Байден стремится к «предсказуемости и стабильности» в российско-американских отношениях, конечная цель Путина прямо противоположна: он старается повсюду вызвать максимальную нестабильность. Он использует тактику гибридной войны и прямое вторжение, дестабилизируя мирные Украину и Грузию, вся вина которых в том, что они расположены по соседству. Цель Путина — сделать их непривлекательными кандидатами на вступление в НАТО и/или Евросоюз. Путину, в отличие от нас, не нужны процветающие демократии по периметру России, потому что они способны создать опасную альтернативу сформированной им авторитарной модели. Всякий раз, когда Запад реагирует слабо или вообще не реагирует, Путин заходит все дальше со своими попытками дестабилизации. Что касается Афганистана, который стал для администрации Байдена самым неотложным внешнеполитическим кризисом на данный момент и той областью, где США могут захотеть сотрудничать с Россией, то Путин, согласно имеющейся информации, на июньском саммите отклонил просьбу Байдена об открытии американских баз в Центральной Азии.
Сегодня я бы посоветовал Байдену не совершать ошибки, допущенные предшественниками, а вместо этого действовать с Россией жестче, ведь именно такие намерения он проявлял в самом начале президентского срока. Надежда на то, что Путин просто уйдет, и администрация сможет сосредоточиться на Китае, или что развитие России можно направить в более позитивное русло, — это просто нежелание усвоить уроки последних 15 лет. Такие надежды в будущем вызовут еще большие сожаления.
Осенью 2006 года я был помощником заместителя госсекретаря по Европе и Евразии, отвечая за Россию, Украину, Белоруссию и Молдавию. Путин тогда отбывал первую половину своего второго президентского срока. Отношения с США он начал строить весьма положительно, став первым зарубежным руководителем, позвонившим президенту Джорджу Бушу после атак 11 сентября. Между двумя руководителями возникло взаимопонимание.
Но когда Россия оправилась от хаоса 1990-х благодаря росту нефтяных цен, Путин активизировал свою кампанию по ослаблению и даже по устранению кажущихся угроз, одной из которых ему показался арестованный в 2003 году олигарх Михаил Ходорковский.
7 октября 2006 года (в день рождения Путина) в собственном доме была застрелена журналистка Анна Политковская, которая разоблачала коррупцию и противоправные действия путинского режима. несколько человек было арестовано, их судили, обвинив в убийстве Политковской, но никто из заказчиков задержан не был. С тех пор было убито более 20 российских журналистов.
Через несколько недель после этого российские агенты отправились в Лондон и наверняка подложили страшный яд в чай бывшего российского шпиона Александра Литвиненко, который исправился и выступил против Путина. Спустя три недели Литвиненко скончался в страшных мучениях. В Британии провели публичное расследование и сделали вывод, что Литвиненко убили Андрей Луговой и Дмитрий Ковтун, сделав это с помощью опасного и запрещенного радиоактивного вещества полоний. Следователи также пришли к заключению, что это убийство «вероятно» утвердил Путин. Вместо того, чтобы понести британское наказание, Луговой стал депутатом российского парламента.
В обоих случаях ни Британия, ни ЕС, ни США не ввели никаких санкций. Хотя администрация Буша все больше понимала, что Путин создает клептократическое авторитарное области двустороннего сотрудничества. Белый дом надеялся сохранить добрые отношения с Москвой и даже найти взаимопонимание по спорным вопросам. Мы думали, что сумеем свести к минимуму усиливавшиеся разногласия в вопросах противоракетной обороны, расширения НАТО, независимости Косова и прав человека. Но таких надежд не испытывал ни Госдепартамент, ни Пентагон, которые были настроены более воинственно.
Из-за своей неспособности дать убедительный ответ на эти убийства (я и сам не говорил об этом настойчиво и во весь голос) мы непреднамеренно дали зеленый свет Путину, и он начал вести себя еще более возмутительно, не неся за это никакого наказания.
Спустя несколько месяцев Соединенные Штаты никак не отреагировали на дерзкое выступление Путина на Мюнхенской конференции по безопасности, во время которого он посмел подвергнуть критике США. На следующий день должен был выступить министр обороны Роберт гейтс. Было принято решение вести себя достойно и не опускаться до перепалки с Путиным. В конце концов, у нас и без того забот хватало: Ирак, Афганистан, Иран, Северная Корея. «одной холодной войны было вполне достаточно», — сказал тогда Гейтс.
Спустя годы я написал: «Если бы проконсультировались со мной, я бы порекомендовал другой подход. И тогда, и сейчас я считаю, что на мюнхенские нападки Путина следовало ответить сразу — твердо и решительно, показав, что Соединенные Штаты не потерпят таких выражений… Но мы не сделали этого, и Путин получил возможность испытывать наше терпение дальше, выясняя, что еще сойдет ему с рук».
Как и в случае с убийствами Политковской и Литвиненко, мы попросту отмахнулись от гневной риторики Путина. Вместо того, чтобы ликвидировать проблему в зародыше, в самом начале свести к минимуму наши трудности с Путиным и сконцентрироваться на более неотложных вопросах, мы по сути дела потакали ему, давая возможность и дальше творить неприглядные дела.
Следующее испытания пришлось на апрель 2007 года, когда Россия осуществила одну из самых мощных за всю историю кибератак против члена НАТО Эстонии. Мы ограничились тем, что помогли Эстонии укрепить кибероборону после проведения кибератаки. Отчасти такая слабая реакция была вызвана тем, что альянс не знал, требует ли данный инцидент ответа в соответствии со статьей 5 о гарантиях безопасности. Эта кибератака стала предвестницей многих других.
Настроения внутри администрации начали меняться. Спустя месяц после той кибератаки я выступил с речью в своем официальном качестве и сделал путинскому режиму выговор за обращение с собственным народом и за агрессивность в отношении соседей. Такая публичная критика в адрес России в то время была настолько необычным делом, что эта речь чиновника не самого высокого ранга попала на первую полосу «Нью-Йорк Таймс». Она вызвала легкое недовольство у руководства Совета национальной безопасности, хотя на более низком уровне до этого я получил «добро». Но меня поддержали в Госдепартаменте, поскольку по своему содержанию моя речь совпала с характеристикой, данной российско-американским отношениям госсекретарем Кондолизой Райс, которая назвала их отношениями «сотрудничества и соперничества, дружбы и трений».
К тому времени Путин усиленно проводил в жизнь новую стратегию, оправдывая свой стиль руководства тем, что Запад является угрозой для России, а сам он возрождает величие своей страны. Такая стратегия как будто давала результат, стабильность была сохранена, когда в 2008 году Путин уступил место Дмитрию Медведеву, который стал греть для него президентское кресло.
Когда Медведев официально был президентом, Путин все равно принимал все серьезные решения: так, например, Россия в августе 2008 года ни с того ни с сего вторглась в Грузию. Запад в очередной раз не стал серьезно наказывать Москву за этот акт агрессии. НАТО, правда, отказалась от сотрудничества в Совете Россия-НАТО, а администрация Буша прекратила контакты на высоком уровне между российскими и американскими официальными лицами и сняла с рассмотрения в сенате ядерное соглашение с Россией в гражданской сфере (это был не более чем легкий удар по рукам, так как у этой сделки было очень мало шансов на ратификацию). Как вспоминал Питер Бейкер в книге «Огненные дни» (Days of Fire), у Вашингтона не было желания давать резкий ответ, поскольку администрация заканчивала свой срок, на горизонте маячили выборы, а европейцы не были особо заинтересованы в том, чтобы оказывать России сопротивление. Кроме того, у администрации Буша было полно дел в Ираке и Афганистане. Поэтому никто не дал отпор Путину, хотя он все чаще бросал серьезные вызовы международному порядку под руководством Запада.
Администрация Обамы, придя к власти, начала настаивать на перезагрузке с Россией. Поскольку Путин как бы отошел на вторые роли, став премьер-министром, команда Обамы решила заручиться поддержкой Медведева в вопросе о новом договоре в области контроля вооружений, получить от него содействие в установлении контроля над ядерной программой Ирана. Нужна была и поддержка России в нашей афганской войне. Эти люди думали, что с Медведевым можно заниматься делом, что можно даже укрепить его позиции. По некоторым из этих вопросов они действительно добились прогресса. Но такой подход усилил представления Кремля о том, что даже нападение на соседа не повлечет за собой настоящее наказание, а вместо этого приведет к попытке перезагрузки отношений.
У конгресса тогда было больше желания покарать Россию, чем у президента Обамы. Я уже отошел от моей работы в правительстве, когда конгресс, несмотря на сопротивление Белого дома, принял Акт Магнитского. Этот закон вводил санкции против путинского режима за ухудшение ситуации с правами человека. Администрация полагала, что этот законвремени она уже и так себя исчерпала.
Российские руководители были больше всех недовольны законом Магнитского и в ответ ввели жестокий запрет на усыновление российских сирот американскими гражданами. Но их немного успокоило то, что администрация Обамы не очень активно проводила в жизнь санкции. Карательные меры были приняты, но США осуществляли их вполсилы, неоправданно отказавшись от охоты на ближайшее окружение Путина и ограничиваясь чиновниками рангом пониже.
Самая жесткая реакция Запада на бесчинства Путина последовала в 2014 году, когда Россия вторглась на Украину. Введенные в то время санкции доказали, что экономические меры могут оказать воздействие на Путина, поскольку он отказался от дальнейшего наступления на Украине. Путин не ожидал такой реакции и был обеспокоен, опасаясь новых санкций. Тем не менее, даже эти меры не были нацелены против высокопоставленных руководителей и ближайших к Путину олигархов. Более того, дальнейшего регулярного ужесточения санкций не последовало, а это дало режиму возможность приспособиться.
Обама также отказался поставлять Украине оружие, чтобы та могла защититься от российской агрессии. Он опасался, что это приведет к эскалации боевых действий. Москва рассчитывала, что эти колебания станут вечными ограничителями наших действий, полагая, что их Соединенные Штаты не переступят собственные ограничения. Между тем проходили регулярные встречи госсекретаря Джона Керри с Путиным и министром иностранных дел Сергеем Лавровым, на которых обсуждался Иран и другие вопросы. Сами эти встречи опровергали утверждения Обамы о том, что он изолировал Россию, а также уменьшали губительное воздействие санкций на Россию.
Президент Трамп утвердил поставки оружия на Украину и доказал, что страх перед эскалацией не имеет под собой оснований. Администрация Трампа усилила свое военное присутствие в регионе, увеличила поставки американского сжиженного природного газа в Европу и продолжила политику санкций.
Но Трамп полностью свел на нет эти меры своими позитивными высказываниями о Путине и мирной встречей с российским лидером в Хельсинки в 2018 году. Там он сделал скандальное заявление о том, что утверждениям Путина на тему вмешательства в выборы верит больше, чем американскому разведывательному сообществу. В целом повышенная вежливость Трампа по отношению к Путину ослабило эффективность довольно жестких санкций, породив бессвязность в их реализации.
Байден во время своей кампании занял более решительную позицию, а придя к власти, согласился с тем, что «Путин убийца». В марте и апреле он ввел новые антироссийские санкции за различные правонарушения со стороны России. К сожалению, здесь сохранилась старая закономерность, потому что санкции не были нацелены против ближайшего окружения Путина. Администрация в основном проигнорировала список лиц, которых следует подвергнуть санкциям, хотя это был тщательно подготовленный документ, написанный соратниками лидера оппозиции Алексея Навального.
А после этого президент и вовсе смягчил свой подход. Сосредоточившись на Китае, а в последнее время на Афганистане, администрация Байдена не желает, чтобы ее отвлекали борьбой с Путиным. Кое-кто также обеспокоен тем, что ужесточение действий против Путина подтолкнет его к сближению и к налаживанию более тесных отношений с Си Цзиньпином. В администрации также есть люди, которые боятся, что если сохранить санкции и бескомпромиссный подход, это помешает сотрудничеству в вопросах климатических изменений и контроля вооружений. Такая обеспокоенность наверняка заставила Байдена пригласить Путина на саммит.
Однако Путин ведет себя все хуже. Спустя несколько дней после июньского саммита в Женеве он выдвинул абсурдное обвинение против США, заявив, что это Вашингтон в 2014 году сделал возможным свержение пророссийского президента Украины Виктора Януковича. За этим последовала пространная статья на кремлевском вебсайте с утверждением о том, что Украина и Россия — это «одна нация». Путин провел красную линию, заявив о недопустимости вступления Украины в НАТО, он сохраняет крупную группировку войск вдоль украинской границы, угрожая своей мирной соседке Украине. Он выступил на стороне Лукашенко, когда белорусский диктатор занялся воздушным пиратством. Российские власти включили Бард-колледж в свой список «нежелательных организаций», и продолжают гонения на оппозиционных активистов и журналистов. Продолжаются и атаки, вызывающие «гаванский синдром» у американских дипломатов и разведчиков. Америка все чаще подозревает, что к этим инцидентам причастна Россия.
Возможно, администрация думает, что может не обращать внимания на Россию, сосредоточив все свои усилия на Китае. Не исключено также ее беспокойство относительно того, что более жесткие действия в отношении Москвы поставят под угрозу сотрудничество по контролю вооружений, климатическим изменениям, Ирану и Афганистану. Но эти доводы напоминают аргументы трех последних американских администраций. В них преувеличиваются возможности сотрудничества с режимом, с которым у нас мало общего. Более того, Путин неоднократно нарушал подписанные соглашения, такие как соглашение о прекращении огня с Грузией от 2008 года, Минские соглашения 2015 года по Украине, договоры о контроле вооружений и обязательства в области прав человека. Все это показывает, что Путин все равно не держит данное слово. Даже если администрацию привлекает идея сотрудничества, Соединенные Штаты не должны отворачиваться, когда Россия злостно нарушает права человека, нападает на другие страны или угрожает им.
В свете катастрофического ухода США из Афганистана у администрации может возникнуть желание обратиться за помощью к России, или по крайней мере, не усиливать напряженность в отношениях с Москвой после вывода войск. Тем не менее Путин на встрече с Байденом высказался против размещения американских баз в Центральной Азии. Российские официальные лица регулярно общаются с талибами* (но и они эвакуировали из страны сотни россиян).
Керри, ныне являющийся спецпредставителем Байдена по изменениям климата, уже давно представляет те силы, которые почему-то надеются на сотрудничество с Россией. Недавно он выразил уверенность, что у России и США есть «пространство для сотрудничества» по климатическим изменениям, а возможно, они сумеют «открыть новые перспективы по другим вопросам». Керри намекнул на смягчение санкций в обмен на сотрудничество по климату. Однако практика показывает, что это не более чем благие пожелания. Путин и Лавров, часто становившийся собеседником Керри, любят намекать на перспективы сотрудничества в обмен на отказ от санкций, не намереваясь при этом выполнять свою часть договоренности. Между тем, сотрудничество дает Путину все новые стимулы карабкаться вверх по эскалационной лестнице, пока его не столкнут оттуда.
Как и прежние администрации, команда Байдена наверняка опасается, что более суровая ответная реакция приведет к бесконтрольной эскалации. В то же время, мы с 2006 года видим, что отказ от ответных действий из-за страха перед эскалацией может непреднамеренно подтолкнуть Путина к продолжению дестабилизационных действий.
На самом деле, и Байден недавно признал, что такое статус-кво грозит той самой эскалацией, которую мы пытаемся не допустить. Во время июльского визита в Национальный совет по разведке Байден предупредил, что кибератаки могут породить более серьезный кризис. «Я думаю, высока вероятность того, что в итоге мы… ну, вступим в реальную войну с крупной державой. Это станет следствием кибервзлома с большими последствиями».
Ясности ради должен сказать, что нам не следует разрывать все контакты с Россией. Байден уже на первой неделе пребывания в должности продемонстрировал, что с Путиным можно договориться о продлении договора СНВ-3. Но это исключение из правила.
То, как режим обращается со своим народом, многое может сказать о его поведении в сфере внешней политики. Если Путин не соблюдает гражданские права собственного народа, нам не следует удивляться, когда он будет нарушать права грузин, украинцев, белорусов или даже сирийцев. Нас не должно шокировать и то, что он станет попирать принципы суверенитета и территориальной целостности. Вместо предсказуемости и стабильности мы увидим их противоположность.
Байден должен вернуться к более жесткой позиции в отношении России, с которой он начал свое президентское правление. Соединенным Штатам следует начать охоту на нажитые нечестным путем богатства Путина и его ближайшего окружения, чтобы сделать их недоступными собственникам. А еще нам необходимо навести порядок у себя дома, отказавшись размещать у себя нечестно нажитые российские деньги. Байден в Женеве похвастался, что Америка может ответить на кибератаки. Пожалуй, Путин должен ощутить, каково это — оказаться без электричества в подмосковной резиденции, где он проживает, или во дворце на Черном море стоимостью 1,3 миллиарда долларов.
Мы не хотим конфронтации с Россией, но в какой-то момент мы непременно вызовем такую конфронтацию, если не станем реагировать на путинские злоупотребления. Ни эта администрация, ни три предшествующие не противостояли агрессии Путина последовательно и настойчиво, не усиливали вовремя санкции, не наносили удары по людям из путинского окружения и по самому Путину. Вместо этого каждый президент по-своему, но всегда неоправданно возлагал надежды на сотрудничество с Кремлем в ущерб российскому народу, российским соседям и интересам национальной безопасности США.
Результаты оказались весьма неприглядными. права человека нарушаются самым грубым образом со времен распада СССР; соседи России постоянно сталкиваются с угрозами, а то и с неприкрытыми нападениями; российские агенты осуществляют хакерские взломы и кибератаки с целью получения выкупа, вмешиваются в наши выборы. А Путин во всем мире поддерживает лидеров-единомышленников, у которых есть конфликты с американскими интересами. Между тем, сотрудничеством с нами никто из них похвастаться не может.
Пора снять белые перчатки и начать охоту на богатства Путина и его ближайшего окружения. Пора подкрепить наши предупреждения действиями. Жаль, что мы не сделали это несколько лет тому назад
*террористическая организация, запрещена в России
